Nota de Damián Loreti *
El ministro de Comunicaciones, Oscar Aguad, ha declarado que “los medios van a competir libremente en el mercado y trataremos de ayudar a los más pequeños”. También ha sostenido que “una ley del Congreso no puede limitar la capacidad del presidente”.
No me dedicaré aquí a contrastar esos dichos con la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (ley 26.522). Tomando en cuenta la obligación de los poderes del Estado –todos y cada uno de ellos según sostuvo la Corte Suprema recientemente– de hacer efectivo el control de convencionalidad, analizaremos dichas expresiones y las posibles tendencias gubernamentales bajo la luz de los estándares interamericanos sobre libertad de expresión**.
Esta perspectiva es la misma que guió el debate abierto por los amicus curiae en el caso Grupo Clarín. Nuevamente, lo que está en discusión es el rol del Estado.
Ratifico que –al menos por esta vez– no discutiré si está bien o mal la ley 26.522. Me limitaré a decir que la Corte ya afirmó que su régimen de control de concentración no afectaba la libertad de expresión. En el mismo sentido se expresó Catalina Botero, relatora especial para la Libertad de Expresión de la OEA, quien en su informe del año 2009 sostuvo: “Esta reforma legislativa representa un importante avance respecto de la situación preexistente en Argentina. En efecto, bajo el marco normativo previo, la autoridad de aplicación era completamente dependiente del Poder Ejecutivo, no se establecían reglas claras, transparentes y equitativas para la asignación de las frecuencias ni se generaban condiciones suficientes para la existencia de una radiodifusión verdaderamente libre de presiones políticas”.
A partir de estas salvedades, habré de analizar si la política que sigue a los preceptos anunciados por el ministro Aguad resulta respetuosa de los principios de la Convención Americana y los estándares de libertad de expresión que los propios partidos que conformaron la oposición al kirchnerismo enarbolaron como bandera durante mucho tiempo.
Concentración, pluralismo y diversidad.
En 2007 los cuatro relatores de libertad de expresión de Naciones Unidas, OEA, Europa y Africa hicieron una declaración conjunta en la cual sostuvieron, entre otras cosas, que “para prevenir la concentración indebida de medios de comunicación o la propiedad cruzada, ya sea horizontal o vertical, se deben adoptar medidas especiales, incluyendo leyes antimonopólicas. Tales medidas deben implicar el cumplimiento de estrictos requisitos de transparencia sobre la propiedad de los medios de comunicación a todos los niveles. Además deben involucrar un monitoreo activo, el tomar en cuenta la concentración de la propiedad, en caso que sea aplicable, en el proceso de concesión de licencias, el reporte con antelación sobre grandes combinaciones propuestas y la concesión de autoridad para evitar que tales combinaciones entren en vigor”.
Esta posición fue mantenida y profundizada por la CIDH, cuya Relatoría Especial se encuentra evaluando la situación la concentración de la propiedad de medios en el continente; acaba de organizar una reunión de expertos dedicada a la cuestión en Bogotá y celebró una audiencia temática en marzo de 2015, en sintonía con la agenda propuesta por el nuevo relator, Edison Lanza, en el concurso para acceder al cargo. Lo mismo sostuvo la Unesco en 2008 en su documento sobre Indicadores de Desarrollo Mediático (http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001631/163102S.pdf=).
Muy lejos está de esos estándares internacionales la posición ministerial: “Los medios van a competir libremente en el mercado y trataremos de ayudar a los más pequeños”. Muy lejos.
En marzo de 2001, la CIDH elaboró un informe sobre derechos humanos en Paraguay que configura un antecedente para toda la región. En una de las tres recomendaciones planteadas al gobierno paraguayo por el entonces relator de Libertad de Expresión, Santiago Cantón, se establece la necesidad de aplicar criterios democráticos en la distribución de las licencias para las radioemisoras y canales de televisión. “Dichas asignaciones no deben ser hechas basándose solamente en criterios económicos, sino también en criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidad al acceso de las mismas”, enfatiza el informe.
En 2004 la relatoría dedicó al tema un capítulo específico de su Informe Anual, donde indica como una de sus hipótesis: “Desde hace algunos años se viene señalando que la concentración en la propiedad de los medios de comunicación masiva es una de las mayores amenazas para el pluralismo y la diversidad en la información. Aunque a veces difícilmente percibida por su carácter sutil, la libertad de expresión tiene un cercano vínculo con la problemática de la concentración. Este vínculo se traduce en lo que conocemos como ‘pluralidad’ o ‘diversidad’ en la información”.
En el fallo “Ríos y otros c. Venezuela”, la Corte IDH ilustró el rol clave del Estado como garante de la pluralidad de voces y el equilibrio informativo: “Dada la importancia de la libertad de expresión en una sociedad democrática y la responsabilidad que entraña para los medios de comunicación social y para quienes ejercen profesionalmente estas labores, el Estado debe minimizar las restricciones a la información y equilibrar, en la mayor medida posible, la participación de las distintas corrientes en el debate público e impulsar el pluralismo informativo”.
También en el reciente caso Granier vs. Venezuela la Corte Interamericana ha dicho entre otras cosas que “en concordancia con el derecho a la pluralidad de medios o informativa, la Corte recuerda las obligaciones positivas de los Estados que se desprenden de este derecho y que otros tribunales internacionales ya han determinado con precisión. Así, ha sido claramente establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Centro Europa 7 S.R.L. y Di Stefano vs. Italia (2012), (en el que) indicó que además de un deber negativo de no interferencia, el Estado tiene una obligación positiva de contar con un marco administrativo y legislativo adecuado para garantizar el pluralismo y la diversidad”.
En igual sentido, en el caso Grupo Clarín, la Corte Suprema entendió que el escrutinio constitucional “debe realizarse teniendo en cuenta la naturaleza y entidad de los derechos en juego: el derecho de propiedad y libre comercio del grupo actor y el derecho a la libertad de expresión en su faz colectiva”. Cabe recordar, además, que a lo largo de toda la sentencia se tomaron particularmente en cuenta los antecedentes del sistema interamericano.
Insisto, no es esta la tribuna para defender una gestión pasada ni una ley escrita y refrendada en los tribunales. El desafío es discutir por lo que viene, con toda la carga de crítica que se quiera atribuir a lo ocurrido. Pero una cosa es mejorar y otra barrer inconstitucional e inconvencionalmente con principios caros a la democracia y a los derechos humanos.
Habrá quien diga que cambió el gobierno y puede cambiar la política. En términos teóricos podrá ser así, pero las reglas de las mayorías no sirven para todo, aun sin poner en cuestión el porcentaje del ballottage. Lo que se reclamó antes debe sostenerse ahora. Negar los riesgos de la concentración en los dichos puede servir como provocación para debatir. A la hora de fijar políticas la cuestión cambia. Y mucho.
De las declaraciones al decreto
El decreto 13/2015 establece en relación al Ministerio de Comunicaciones una diversidad de cuestiones que siembran otras tantas incógnitas aun imposibles de contestar. Me limitaré a unos primeros apuntes sobre el impacto en materia audiovisual.
En primer lugar, la reunión en un ministerio y no en Jefatura de Gabinete de las autoridades de aplicación se podría considerar inocua en tanto no les modificara las facultades. Pero el caso es que de acuerdo a la ley 26.522 la Afsca es autárquica y descentralizada. Entonces, el Decreto 13/2015 desprecia normas elementales del derecho administrativo. Todos los entes estatales descentralizados tienen algunas características básicas comunes como la personalidad jurídica propia, la asignación legal de recursos y la capacidad de administrarse a sí mismos, entre otras, que quedan anuladas al ser absorbido por el ministerio.
El Decreto resulta confuso y contradictorio. En el punto 4 del artículo que establece las competencias del nuevo ministerio, el mismo asume las facultades de las autoridades de aplicación pero más adelante las respeta (ría). Para aumentar las contradicciones, tampoco disuelve las autoridades.
Llegado este punto resulta inevitable recordar que si lo que se discutió antaño tenía que ver con lograr una autoridad de aplicación independiente –de la mano de los dichos de la CSJN, la Relatoría de Libertad de Expresión y los principios planteados desde hace años por la oposición–, el punto 7 echa ese debate por la borda.
Por otra parte, a la fecha, para diseñar los pliegos y las adjudicaciones se requiere la participación del Consejo Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (Cofeca) un órgano de representación plurisectorial conformado por 38 personas que fijan las pautas. Luego los siete directores de Afsca aprueban los contenidos de los pliegos y designan a los jurados externos propuestos por el Consejo.
¿Todo esto ahora lo hará el ministro? ¿En serio? Es claro que estos cambios no son a favor de la institucionalidad.
Respecto al tema de los mandatos de los directores de Afsca. Siguiendo los estándares interamericanos, en la LSCA hay un mecanismo reglado de destitución: debe intervenir el Consejo Federal y obtener allí una mayoría especial de dos tercios. Salvo que el ministro también se atribuya las facultades del Cofeca –lo que no sería conveniente ni válido a tenor del caso Renatre recientemente dictado por la Corte Suprema–, hay que juntar los dos tercios.
A partir de estas consideraciones generales y particulares, sólo queda una cosa por decir: los estándares de derechos humanos y libertad de expresión no son moldeables según los casos ni las mayorías. He tratado con toda cautela de limitarme a exponer razones de derecho. Está claro que no acuerdo con la política. Pero en este caso no se trata de gustos solamente, porque lo anunciado implica desconocer principios elementales del derecho que todos, de un modo u otro, nos hemos esforzado en practicar y garantizar. Algunas veces pasa. No todo es opinable. Hay cosas que estarán bien y otras mal.
* Abogado. Doctor en Comunicación. Docente/investigador y ex director de la Carrera de Ciencias de la Comunicación UBA.
** Una versión más desarrollada de los argumentos que aquí se exponen puede encontrarse en https://www.facebook.com/notes/damian-loreti/apuntes-sobre- el-porvenir/885907358184232
FUENTE: Página 12
